di Giuseppe Rebecca 
Il Fisco, n.7 2015

La delega per la riforma fiscale prevede grandi novità per gli immobili: il nuovo catasto. In parti­colare, valori più elevati, più aderenti alla realta. La clausola di salvaguardia prevede l’invarianza di gettito futuro, ma sarai di impossibile applica­zione. Le aliquote, delle imposte dirette e indiret­te, dovranno in generale essere ridotte della stes­sa proporzione dell’aumento di valore, ma l’appli­cazione pratica si prevede complessa, tenuto con­to che le variazioni di valore saranno molto diver­sificate, per area e per tipologia di immobile. In ogni caso sarai importante una verifica, ma ei as­sai probabile che il tutto si tramuterai in un au­mento dell’imposizione fiscale sugli immobili.

1. Premessa

La riforma per la riclassificazione e la rivalutazio­ne del patrimonio immobiliare italiano (oltre 60 milioni di costruzioni) è iniziata, tra numerose difficoltà, e dovrebbe arrivare al completamento nel 2019.[1]

È partita con la legge delega n. 23 dell’11 marzo 2014, legge frutto di innumerevoli spunti, anche datati; ricordiamo il progetto del 1981 elaborato allora per il Ministro Reviglio, progetto non dissi­mile dall’attuale: superficie in metri quadri, mi­crozone per definire il valore di mercato dell’area, caratteristiche specifiche dell’immobile per il cal­colo dell’imponibile individuale. Parrebbe che ora, dopo oltre trent’anni, sia arriva­ta la volta buona.

Ma non è, e non sarà, un cammino facile. Già il primo decreto legislativo, quello sulle commissio­ni censuarie e sulla loro composizione, approvato dal Consiglio dei Ministri del 10 novembre 2014, è stato oggetto di lungo dibattito. Questo decreto, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, con forte ritardo, il 13 gennaio 2015, per ragioni che restano imperscrutabili, rappresenta appunto il primo tassello della riforma del catasto. Circa il modo di gestire le deleghe, da parte del Governo, è emblematico cosa è accaduto proprio per le commissioni censuarie. A fronte di una pre­cisa disposizione di legge circa la composizione delle commissioni, con previsione della parteci­pazione del mondo professionale, la bozza mini­steriale di decreto lasciava questo potere nella li­bera disponibilità dei Prefetti. Solo con l’interven­to, faticoso, delle Commissioni Finanze di Came­ra e Senato è stato appunto possibile modificare il testo.

Per un decreto tutto sommato semplice ci sono voluti circa 8 mesi, con tante difficoltà; non si può quindi essere molto confidenti su cosa ci ri­serverà il futuro, su problematiche ben più rile­vanti.

Ad ogni buon conto, le commissioni censuarie locali sono 106, oltre a quella centrale di Roma con funzioni di supervisione. Queste commissioni hanno un ruolo fondamenta­le: dovranno, tra l’altro, validare le funzioni sta­tistiche determinate dall’Agenzia, funzioni che sono alla base della revisione del sistema estima­tivo del catasto dei fabbricati. Si ricorda come tali funzioni statistiche debbano esprimere la relazio­ne tra il valore di mercato, la localizzazione e le caratteristiche edilizie dei beni per ciascuna cate­goria catastale e per ciascun ambito territoriale, anche all’interno di uno stesso Comune.

2. La classificazione degli immobili

Al decreto sulle commissioni censuarie seguiran­no specifici decreti sui metodi di calcolo, sulla ve­rifica delle zone e la ridefinizione delle categorie catastali, che attualmente sono 45. La legge delega sul punto prevede l’utilizzo di fun­zioni statistiche che tengano conto della interre­lazione tra il valore di mercato, la localizzazione e le caratteristiche edilizie, differenziate per ambito territoriale e categoria catastale. Ed è già sorto il problema della scarsa rappresen­tabilità delle zone con poche compravendite; pro­babilmente saranno quindi estesi gli ambiti terri­toriali, con conseguente perdita della specifici. È comunque già pronta la bozza del decreto, all’e­same dell’ufficio legislativo del Ministero dell’E­conomia.

Le anticipazioni, per le uni immobiliari, sono che le cinque categorie attuali saranno ridotte a due: O (destinazione abitazione) e S (destinazio­ne speciale). Ci sarebbe anche la categoria I, (at­tuale F), senza rendita (D.M. n. 28/1998).

Le categorie ordinarie saranno valutate in base al reddito, alla posizione e alle caratteristiche edi­lizie. Le zone di riferimento potranno essere quel­le OMI, o una loro aggregazione o anche il riferi­mento a più comuni, ampliamento imposto anche dalla riduzione delle compravendite. E in assenza di valori statistici del modello, è prevista l’adozio­ne di stime e analisi specifiche. Le categorie speciali o non hanno mercato, op­pure hanno un mercato del tutto particolare e ri­stretto. In questo caso si farà riferimento alle nor­mali tecniche estimatorie, con riferimento al co­sto di ricostruzione, deprezzamento per la vetustà oppure con applicazione del criterio reddituale. È di tutta evidenza che le problematiche particolari saranno rilevanti. Basti pensare alla quantifica­zione degli oneri di rilascio, all’utilizzo dei pron­tuari, all’enti del deprezzamento, la determina­zione del saggio di fruttuosità.

3. La precedente delega

La L. n. 662 del 23 dicembre 1996 (Misure di ra­zionalizzazione della finanza pubblica) aveva pre­visto, all’art. 3, commi 154 e 155, la revisione del catasto con la revisione delle zone, delle tariffe, qualificazione, classificazione e classamento delle unità immobiliari, con la determinazione di nuo­ve categorie catastali per le UIU (Unità Immobi­liari Urbane).

Il successivo D.P.R. n. 138/1998, Regolamento per la revisione delle zone censuarie e delle tariffe d’e­stimo in esecuzione alla L. n. 662/1996, aveva poi previsto varie indicazioni, tra cui la determinazio­ne delle nuove categorie catastali delle unità im­mobiliari ordinarie, da R a Z. È passato molto tempo, e non se ne è più fatto nulla.

4. La legge delega per la riforma tributaria

La L. 11 marzo 2014, n. 23 (C. 282 Causi, C. 950 Zanetti, C. 1122 Capezzone e C. 1339 Migliore) ri­prende il contenuto del disegno di legge d’iniziati­va del Governo della scorsa legislatura A.C. 5291 (Delega al Governo recante disposizioni per un si­stema fiscale più equo, trasparente e orientato al­la crescita), come approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 12 ottobre 2012, che non ha concluso il proprio iter al Senato; la delega è da attuare entro dodici mesi (26 marzo 2015), sal­vo proroghe a questo punto molto probabili per non dire sicure.

Nella Gazzetta Ufficiale del 28 novembre 2014 è stato pubblicato il primo Decreto Legislativo, il n. 175/2014, relativo alle semplificazioni fiscali e alla dichiarazione dei redditi precompilata. Attraverso la riforma del catasto dei fabbricati (art. 2) si intende correggere le sperequazioni del­le attuali rendite, accentuate a seguito dell’intro­duzione di un nuovo moltiplicatore per il calcolo dell’imposta municipale sperimentale (Imu). Tra i principi e criteri per la determinazione del valore catastale la delega indica, in particolare, la definizione degli ambiti territoriali del mer­cato, nonché la determinazione del valore patri­moniale utilizzando il metro quadrato come uni­ta di consistenza in luogo del numero di vani. E assicurato il coinvolgimento dei Comuni nel pro­cesso di revisione delle rendite, anche al fine di assoggettare a tassazione gli immobili ancora non censiti.

La riforma deve avvenire a invarianza di getti­to, tenendo conto delle condizioni socio-econo­miche e dell’ampiezza e composizione del nucleo familiare, così come riflesse nell’ISEE, da rilevare anche attraverso le informazioni fornite dal con­tribuente, per il quale sono previste particolari misure di tutela anticipata in relazione all’attribu­zione delle nuove rendite, anche nella forma del­l’autotutela amministrativa. È previsto un mecca­nismo di monitoraggio da parte del Parlamento del processo di revisione delle rendite.

5. La questione dell’impossibile invarianza di gettito

Trattiamo un aspetto non ancora completamente analizzato e cioè delle possibili conseguenze che deriveranno dalla revisione dei valori ai fini delle imposte, dirette e indirette. Il problema era ben presente al legislatore, e non poteva essere altri­menti; si è pertanto provveduto con una delega specifica. Solo che, come vedremo, si tratta di pa­role del tutto inapplicabili, sotto l’aspetto pratico operativo.

Stupisce peraltro osservare come ancora poche voci si siano alzate contro quello che si preannun­cia come il cataclisma fiscale prossimo venturo. La delega per la riforma fiscale, oltre ad una gene­rale previsione di riduzione dell’imposizione fi­scale (art. 16), così intanto si rassicurano tutti, prevede una cosa molto importante, come si è già detto: l’invarianza di gettito complessivo rela­tivamente agli immobili.

La riforma catastale, modificando radicalmente i criteri di determinazione dei valori catastali im­ponibili, e portando i valori fiscali più vicini ai reali, rispetto a quelli attuali, rischia di innescare un processo di lievitazione dell’imposizione tri­butaria sugli immobili, tale da dare il colpo di grazia al settore, già così fortemente colpito da una parossistica frenesia degli introiti facili e im­mediati.

Circa l’aumento dei valori si sono lette le stime più diverse;[2] ma aldilà dell’aumento dei valori, sicuro, ancorché diversificato non dovrebbe inve­ce aumentare il gettito complessivo, come preve­de la legge.

Ci sono però parecchi aspetti problematici ancora irrisolti, e a nostro avviso nemmeno risolvibili. La invarianza prevista dalla legge delega fiscale non è, infatti, invarianza del prelievo a carico del contribuente, né invarianza di una specifica imposta, ma semplice invarianza teorica di gettito totale per lo Stato. La legge delega non stabilisce nemmeno il principio dell’invarianza del gettito a livello locale, in quanto manca una specifica nor­ma in tal senso.

Infatti, l’art. 2 della legge delega (L. n. 23 dell’11 marzo 2014) al comma 3, lettera b) attribuisce al Governo la delega di emanare, tramite decreto legislativo, norme dirette a: “... l) garantire l’invarianza del gettito delle singole imposte il cui presupposto e la cui base imponibi­le sono influenzati dalle stime di valori patrimo­niali e rendite, a tal fine prevedendo, contestual­mente all’efficacia impositiva dai nuovi valori, la modifica delle relative aliquote impositive, delle eventuali deduzioni, detrazioni o franchigie, fina­lizzate ad evitare un aggravio del carico fiscale, con particolare riferimento alle imposte sui tra­sferimenti e all’imposta municipale propria (IMU), prevedendo anche la tutela dell’unico im­mobile non di lusso e tenendo conto, nel caso del­le detrazioni relative all’IMU, delle condizioni so­cio-economiche e dell’ampiezza e della composi­zione del nucleo familiare, come rappresentate nell’indicatore della situazione economica equi­valente (ISEE), anche alla luce dell’evoluzione cui sarà soggetto il sistema tributario locale fino alla piena attuazione della revisione prevista dal presente articolo’’.

Nella successiva lettera m) e anche previsto un meccanismo di monitoraggio, con relazioni dapprima semestrali, con possibilità di interveni­re anche con correttivi.

Si ricorda che, come già visto, lo stesso art. 16 del­la legge delega prevede, in generale, il dichiarato obiettivo di riduzione dell’imposizione fiscale!

6. Cosa dobbiamo attenderci?

Non possiamo attenderci niente di positivo, per i contribuenti, né a riforma completata né nel frat­tempo.

Queste le recenti affermazioni dell’attuale diretto­re delle Agenzie delle Entrate, Rossella Orlandi, ‘‘qualcuno pagherà di meno qualcuno di più” dato che ‘‘l’invarianza di gettito sarà calcolata su base territoriale rimodulando le quote che sono locali’’. Si tenga anche conto che negli ultimi due anni il gettito derivante dalla tassazione sugli immobili ha subito una brusca impennata, passando da cir­ca 12 miliardi di euro a più di 30 miliardi di euro, e se le nuove rendite catastali non saranno ac­compagnate da un conseguente correlato abbas­samento delle aliquote, i contribuenti potrebbero trovarsi a pagare di più. Infatti le imposte sugli immobili sono calcolate in base alle rendite cata­stali, quindi se aumenta la rendita aumenta in maniera conseguente anche la tassazione. Inoltre con l’aumento delle rendite catastali au­menta anche il reddito Isee, un parametro fon­damentale per l’accesso delle famiglie ai servizi come l’asilo nido e le mense scolastiche e per il pagamento delle tasse universitarie. A segnalare questo rischio di rincaro della tassa­zione sono intervenuti anche Rosario Trafiletti ed Elio Lannutti, presidenti rispettivamente di Federconsumatori e Adusbef (Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari), che scrivono in una nota congiunta: ‘‘Non siamo contrari per principio alla rivalutazione delle rendite catastali purché tale operazione sia improntata alla massi­ma equità e correttezza’’.

Ma ci saranno problemi anche prima della defini­tiva applicazione delle nuove rendite. Il Presidente della Commissione Finanze del Se­nato, Mauro Marino, ha infatti così letteralmente affermato:

‘‘Non bisogna aspettare che il percorso di cinque anni per il nuovo catasto sia portato a termine: le sperequazioni maggiori possono essere ridot­te drasticamente con un algoritmo che valga per il periodo transitorio e che entrerai in vigore a bre­ve’’.

Questo algoritmo dovrebbe essere un automati­smo, o meglio uno strumento che, partendo dalla base vecchia, arrivi ad una nuova valorizzazione. Nutriamo al momento molti dubbi, con gli algo­ritmi si possono fare molte cose, e non necessa­riamente tutte buone.

7. Il gettito

Con i nuovi e sicuri maggiori valori degli immobi­li, ne deriverà, conseguentemente, anche l’aumen­to del gettito fiscale, a parità di aliquote attuali. Anche questo è pacifico, è un semplice calcolo aritmetico. Ma c’è la clausola dell’invarianza, del­la parità di gettito.

Come ha riferito il Presidente di Assoedilizia Achille Colombo Clerici in una conferenza stam­pa del 24 febbraio 2014: ‘‘Il fatto che le basi impo­nibili son più basse (oggi, n.d.A.) non significa che il gettito delle imposte sia inferiore a quanto il fi­sco si attende’’.

Il legislatore sa, come ha sempre saputo, di inter­venire su basi imponibili basse e conseguente­mente, come d’altronde ha fatto finora, modula le aliquote in modo tale da ottenere il gettito volu­to; cioè le tiene più elevate. C’è semmai da dire che nel sistema catastale at­tuale possono presentarsi situazioni di squilibrio di valori, a seconda delle epoche dell’accatasta­mento, delle revisioni intervenute, del diverso funzionamento degli uffici erariali e dei comuni. Ma per ovviare a queste sperequazioni non c’è bi­sogno di cambiare i criteri di determinazione dei valori imponibili.

Basta fare le revisioni generali con il metodo con cui son state già fatte e si stanno facendo quelle per microzone.

Sovvertendo il sistema si rischia di mandare all’a­ria tutta l’economia del settore immobiliare. Chissà come e quando sarà gestita, l’invarianza. Noi siamo assolutamente scettici. Certo è che, ove le aliquote, tutte, sia per le impo­ste dirette che per quelle indirette, non subisse­ro la stessa riduzione proporzionale corrispon­dente al relativo aumento di valore degli immobi­li, ne conseguirebbe una situazione del tutto inso­stenibile, da parte dei contribuenti. Ma già qui c’è qualcosa che non va, sotto l’aspetto logico.

I valori degli immobili si prevedono in aumento, come già detto, ma l’aumento sarà molto diversi­ficato, sul territorio, sia per area, che per zona che per tipologia di immobili.

Sarà dato maggior peso al posizionamento dell’a­rea (citta o periferia), alle zone (più o meno de­gradate), agli interventi di recupero e all’età del­l’immobile.

Le aliquote, invece, si presume siano le stesse, co­me oggi, su tutto il territorio nazionale. Ma per garantirsi l’equivalenza rispetto ad oggi, vorrà di­re che per il futuro avremo aliquote per ogni Co­mune, o meglio aliquote per ogni immobile, op­pure una sola aliquota media, che possa tenere conto di tutte le variazioni? E questo sia per le imposte dirette che per le im­poste indirette. Chiaramente non potrà essere co­sì!

Ma ci domandiamo, che senso ha tutto ciò?

Si vuole aumentare il gettito, facendo finta di nulla. Si anticipa una rassicurazione; la riforma fiscale ha l’obiettivo di ridurre le imposte, si dà poi la bonaria rassicurazione che il gettito totale sugli immobili non aumenterà, e si abbandonano i contribuenti al loro triste segnato destino. Se poi i proprietari dovessero protestare, si vedrà, piano piano, cosa fare. La politica dei piccoli pas­si, appunto.

A noi pare difficile, per non dire impossibile, l’ap­plicazione pratica della clausola di salvaguardia.

Evidentemente non basta il disastro della Tasi, con migliaia di delibere e di regolamenti, in un guazzabuglio sempre più inestricabile? Con una imposta che doveva ridurre l’imposizione, rispet­to all’Imu, e che invece, soprattutto per i più de­boli, l’ha aumentata?

Gli gli interventi voluti Monti hanno portato al collasso il mercato immobiliare.[3] Per raccogliere subito qualche risorsa si e di fatto applicato una patrimoniale monstre sul patrimonio immobilia­re; e tutto ciò per nulla. Era molto semplice una patrimoniale una tantum. Ora siamo tutti più po­veri, e con scarse e sempre più incerte possibilità di crescita.

Ricordiamo che il valore del patrimonio immobi­liare di proprietà dei privati cittadini e stato indi­cato in 5.559 miliardi di euro, mentre quello di proprietà delle società a 565 miliardi di euro. Al primo posto troviamo la Lombardia con un valore di 794,80 e il Lazio con 724,9 miliardi di euro. A seguire troviamo la Toscana con 504 miliardi di euro, Campania 491,4, Emilia Romagna 458,9, Veneto 440,3 e Piemonte con un valore che am­monta a 394,4 miliardi di euro, seguita da Lom­bardia con 109,6.

Dai dati relativi ai valori 2013 dell’Osservatorio del mercato immobiliare dell’Agenzia delle Entra­te in collaborazione con la Direzione Catasto, la rendita catastale complessiva attribuita al patri­monio immobiliare del nostro Paese ammonta a quasi 37 miliardi di euro: 16,6 miliardi provenien­ti dalle abitazioni, 10,8 da immobili con destina­zione speciale appartenenti alla categoria D, 6 mi­liardi provenienti dai negozi, locali di deposito, garage e posti auto appartenenti alla categoria C, 1,5 da uffici che rientrano nella categoria A/ 10, da 1,3 da immobili ad utilizzo collettivo rien­trati nella categoria B e 0,7 miliardi di euro da im­mobili a destinazione particolare che appartengo­no alla categoria E (nel sito mycase.it del 14 no­vembre 2014).

Temiamo che il nuovo catasto darà il colpo di gra­zia al settore, già fiaccato e ci chiediamo se sia possibile bloccare lo stillicidio di norme fiscali de­rivanti solo da esigenze immediate di cassa.